3 августа текущего года Минэкономразвития России вывесило на официальный сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов проект федерального закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации». Наш журнал уже обращался к проблемам арктического законодательства – «Арктика. Третий подход», «В ночи арктического законодательства забрезжил свет». За комментариями по поводу нового законопроекта мы обращаемся к автору указанных материалов, члену совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации и арктическому эксперту нашего журнала Михаилу Жукову.

Михаил Андреевич, в конце прошлого года наш журнал писал, что свет ночи арктического законодательства наконец-то забрезжил. Что изменилось за прошедшее полугодие, что нового привносит опубликованный Минэкономразвития России законопроект?
Практически ничего нового в сравнении с решениями совместного заседания президиума Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации и Государственной комиссии по вопросам развития Арктики 20 ноября 2015 года. Что Валентина Ивановна Матвиенко с Дмитрием Олеговичем Рогозиным на нем решили, то уполномоченное ведомство попыталось законодательно оформить, но преимущественно в формате отсылки к полномочиям и документам, которые кто-то некогда реализует и примет:
- было решение о совершенствовании состава Арктической зоны Российской Федерации (далее - АЗРФ), законопроект определяет полномочия Президента и Правительства России в этом процессе, относя само решение в неопределенное будущее с неопределенным результатом;
- было решение о создании опорных зон, законопроект описывает в общих чертах порядок их формирования и функционирования.
В общем – небольшой и неуверенный шажок в сторону реализации решений указанного совещания.

Видите как хорошо! Уже шажок. А собственно что Вам в законопроекте не нравится?
Чтобы совершить такой шажок не нужно напряженно трудиться целому отделу с ноября по август. Этому шажку красная цена – месяц работы в режиме «ни шатко - ни валко». Практически все написанное достаточно очевидно и вытекает из уже существующего правового поля. Опытный чиновник МЭРиТ России эпохи Г.О. Грефа, из доставшихся ведомству в наследство от ликвидированного Госкомсевера России, в одиночку писал такие документы в течение рабочей недели без особого напряжения и без тех многочисленных ляпов, которые опубликованный законопроект содержит.

Давайте тогда поговорим о том, «что такое хорошо, и что такое плохо» в обсуждаемом законопроекте.
Хорошее, конечно, есть – худа без добра небывает. Но уж больно этого хорошего мало.
Хорошим является то, что законопроект непосредственно и однозначно в статье 2. возвращает в состав АЗРФ арктические морские акватории, которые по состоянию на день сегодняшний в нем отсутствуют начисто. Но сколько сил было потрачено на то, чтобы ведомство эту необходимость осознало - «Никакого Северного морского пути в Арктической зоне Российской Федерации нет!», «Сухопутная» Арктика. Стране снова нужен Петр с топором», «Прирасти студеными морями».
Статья 2 законопроекта содержит отдельные правильные и полезные положения, которые с большими трудами и при активном участии журнала были до сознания государственных управленцев доведены.

Например?
Закрепляется положение о том, что Арктическая зона Российской Федерации выделяется как особый объект государственного управления и не является частью административно-территориального деления Российской Федерации. А то ведь профильные чиновники Минрегиона России упорно именовали границы Арктической зоны административными, что показывало степень непонимания вверенного им объекта государственного управления. Более того, очень долго чиновники, да и не только они, вообще не различали Арктику как объект государственного управления и как элемент природной зональности, т.е. подразумевали первое, а выделять пытались второе. Мы разобрали эти вопросы еще в 2008 году в объемной работе «Проблемы нормативного правового закрепления Арктической зоны Российской Федерации», опубликованной в приложении к электронному журналу «Вестник ДФО», а потом и в целом ряде других статей, размещенных на сайте «Арктика сегодня».

Что еще?
Статья 2 законопроекта устанавливает, что в целях подготовки предложений по определению состава АЗРФ, Правительство Российской Федерации вправе утверждать критерии отнесения территорий к АЗРФ. Об этом мы также много говорили и писали. Такой порядок соответствует сложившейся практике государственного управления и смысловому наполнению процедур. Так поступил Совет Министров СССР, который в 1989 году создал специальную комиссию и планировал утвердить ее решение (что, в итоге, не произошло из-за начала процессов развала страны). А ведь существовали многочисленные попытки вынести вопросы определения состава АЗРФ на парламентскую трибуну. Представляете себе профессиональный уровень парламентских дебатов на эту тему?

Ну, видите! Хорошо же.
Далеко не все. Без больших ложек дегтя не обошлась даже эта статья законопроекта. В ней, например, территории упорно продолжают именоваться сухопутными. Мы и говорили и писали о том, что выражение «сухопутные территории» представляет собой лингвистический абсурд (сухопутные земли). Сухопутными бывают транспортные коммуникации и транспортные средства. Территории бывают материковые и островные. Представьте себе альтернативу – несухопутные территории? Какие бы варианты не подбирали, получится все равно одно – акватории. Просто о внутриматериковых или внутриостровных водоемах мы не говорим, подразумевая их учет в составе территорий по умолчанию. Но и обводненное болото именуется акваторией.
Казалось бы лингвистическая ошибка – пустяк. Даже некоторые ученые употребляют по бытовой инерции такое выражение. Но эти люди не пишут проекты правовых актов, утверждаемые Президентом России, который, кстати, является попечителем Русского географического общества и, в существенной мере, его лицом. Это далеко не пустяк и еще совсем недавно на такие ляпы реагировали очень серьезно.
Но это все цветочки. Есть и ягодки. В пункте 1 статьи 2 законопроекта говориться: «Под Арктической зоной Российской Федерации (далее – Арктическая зона) понимается территория Арктического региона, в пределах которой Россия обладает суверенными правами и юрисдикцией», что естественным образом интерпретируется как обладание полным объемом суверенных прав. Далее в состав этой территории включаются акватории арктических морей (что уже само по себе замечательно), в том числе пункт г): «исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации, прилегающие к территориям, указанным в подпунктах «а» и «б» настоящей статьи, в пределах суверенных прав и юрисдикции Российской Федерации». Можно даже не обращать внимание на то, что указанные акватории примыкать к территории никак не могут, так как отделены от нее полосой территориального моря и внутренних морских вод. Это ладно, это наш внутренний мелкий конфуз. Тут заложены проблемы в сфере международных отношений. В исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российская Федерация обладает ограниченными суверенными правами в соответствии с положениями ратифицированной нашей страной Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года. В обсуждаемой статье законопроекта эти акватории включены в территорию, где: «Россия обладает суверенными правами и юрисдикцией» и в соответствии с пунктом г): они опять же находятся в правовом поле, в пределах суверенных прав и юрисдикции Российской Федерации».
Вторая редакция Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу - утверждена Президентом России Д.А. Медведевым 18.09.2008 № Пр-1969 (далее – Основы госполитики) предусматривает, что в АЗРФ входят: «…исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации, в пределах которых Россия обладает суверенными правами и юрисдикцией в соответствии с международным правом». Это прямой отсыл к Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Тем не менее, реакция других государств была настолько бурной, что уже через 5 дней (23.09.2008) после утверждения Основ госполитики Департамент информации и печати МИД России вынужден был дать официальные комментарии по поводу опасений, что подготовка федерального закона о южной границе АЗРФ представляет попытку одностороннего «раздела» Арктики с использованием рычагов внутреннего законодательства и является свидетельством пренебрежения Россией международным правом.
Ситуация в мире тогда была далеко не такой напряженной как сейчас и в США президента не избирали. В этих условиях пресс-служба Государственного департамента США в официальном сообщении, можно сказать, менторски похлопала Россию по плечу и успокоила остальных заявлением, что решение России определить южный рубеж страны в арктической зоне – это ее внутреннее дело, а соответствующий закон не будет иметь силу на международном уровне и будет принят в рамках Конвенции ООН по морскому праву. Но сейчас совсем иная обстановка и формулировки Минэкономразвития России – просто подарок предвыборный для «дорогой Хиллари», которая уж не упустит случая подкрепить свои обвинения в адрес России наглядным примером «русского экспансионизма» в Арктике. И Трампу деться будет некуда – будут оба в унисон клеймить Россию и соревноваться в демонстрации решимости и непримиримости. России это надо?

Как же они так неосторожно?
Не знаю. И устно, и письменно многократно напоминал историю с вынужденными разъяснениями МИД России, говорил об этом и сотрудникам Минрегиона России, и сотрудникам Минэкономразвития России, предлагал свой сайт «Арктика сегодня» как источник справочной информации – никакой реакции.

Почему?
Не знаю. Позиционирующимся в качестве специалистов на своем месте нужно задавать другой вопрос – зачем?

Хорошо, оставим эту печальную тему и двинемся дальше. Что еще?
Да много чего, например, следующая статья 3 «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе». Я бы ее назвал: «…используемые для целей настоящего Федерального закона», так как среди них есть нестандартные, впервые возникающие в законодательстве. Первая же формулировка подразумевает их присутствие в понятийном аппарате языка государственного управления.

Какие же?
1. «Нулевой сброс» - понятие, отсутствующее в действующем экологическом законодательстве. Законопроектом он распространяется на разведку и добычу минеральных ресурсов на всем пространстве территорий и акваторий АЗРФ. Заметим, что МПР России - компетентный орган в сферах и геологической, и экологической деятельности, в законодательство такого положения не вводил. В совершенствовании экологического законодательства ведомство опирается на инструменты технического регулирования на основе наилучших доступных технологий. Наверно, это не случайно. Ваш покорный слуга - эколог с университетским образованием и академическим «бекграундом», не раз участвовавший в экспертизах Росприроднадзора проектов добычи и транспортировки углеводородов, двадцать раз бы подумал и тридцать раз посоветовался. В профильном же отделе Минэкономразвития России, насколько мне известно, таких специалистов нет вообще.
2. «Государственный системный мониторинг состояния и проблем» - понятие, также отсутствующее в российском законодательстве, содержание которого проецируется на функционал нескольких ведомств одновременно и, в конечном итоге, неизбежно потребующее прямой вовлеченности в эту деятельность Государственной комиссии по вопросам развития Арктики.
3. «Проектный офис опорных зон развития в Арктике» - новое понятие, содержание которого не определено в должной мере: «федеральный орган исполнительной власти или организация». Теоретически его можно создать в формате федерального агентства, но тогда и название должно быть соответственным. В западной практике офис может быть ведомством, но в российской практике офис – управляющая компания, координирующая деятельность которой не может распространяться на ведомства и не зависимые от офиса организации. То, что офис – организация следует из суммы положений главы 3. «Государственное регулирование в области экономического развития в Арктической зоне Российской Федерации». В целом, положения законопроекта о проектном офисе недостаточно четки и в процессе правоприменения придется очень многое дорабатывать.
4. «Опорная зона развития в Арктике» - новое понятие, определяемое как комплексный проект, что не правильно. Опорная зона развития должна определяться как территория, в пределах которой может реализовываться сумма проектов, которые могут инициироваться, разрабатываться и реализовываться в разное время, различными проектировщиками на средствах различных инвесторов. Единственное требование к ним – согласованность со схемой территориального планирования зоны, целевыми функциями ее секторов и уже сложившейся внутренней архитектурой, формируемой ранее принятыми к реализации проектами. Глава 3 «Государственное регулирование в области экономического развития в Арктической зоне Российской Федерации» описывает полномочия органов государственного управления в сфере создания опорных зон, содержащие трудно реализуемые в практической жизни положения. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в соответствии с законопроектом по существу управляет деятельностью опорных зон. Ни один из уже существующих федеральных органов часть описанных в законопроекте функций на себя брать не станет, как избыточные и не соответствующие функционалу федерального органа. Главное, что отсутствует – описание режима функционирования опорных зон, определяющего условия хозяйствования на их территории, без этого весь разговор об этих зонах теряет свой смысл, и они превращаются в «кота в мешке», непонятно кому и зачем нужные.
Есть понятия, которые не нужно раскрывать, так как они общеупотребимы и успешно используются в документах разного уровня. В обществе нет разномыслия относительно их трактовок. Нет никакой необходимости определять понятия «Арктические субъекты Российской Федерации», «Арктическая транспортная система», «хозяйствующий субъект» или «уполномоченный федеральный орган исполнительной власти», давно и активно используемые в законодательстве и программных документах.
Понятие «Северный морской путь» ничего нового не привнесло в сравнении с понятием «акватория Северного морского пути», уже определенным Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 года № 81-ФЗ. Понятие «оценка воздействия на окружающую среду» определено ранее федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
Наконец, понятие «Арктика» определяется через другое понятие «Север», которое само требует пространственной интерпретации. Решение о том, что окраинной границей Арктики является Северный полярный круг (параллель 66 градусов 33 минуты северной широты) демонстрирует полное незнание разработчиками законопроекта ни проблемы выделения арктической зоны как элемента природной зональности, ни истории научной деятельности в этой. Ничто так не облегчает принятие «простых решений» как некомпетентность в решаемых вопросах.

Михаил Андреевич, наша беседа длится уже довольно долго, а мы разобрали только три вводные статьи. Давайте охарактеризуем законопроект в целом.
Следующая глава 2 законопроекта «Государственное управление в области развития Арктической зоны Российской Федерации» посвящена вопросам Государственной политики в области развития Арктической зоны Российской Федерации и распределению полномочий между органами государственного управления и местного самоуправления. Уточнение полномочий ветвей власти по тем или иным конкретным вопросам – обычная практика. Но в законопроекте все действительно существенное – распределение полномочий Президента и Правительства России в вопросе определения и нормативного правового закрепления состава Арктической зоны Российской Федерации определено в первой главе. А вопросы распределения полномочий в сфере создания и функционирования опорных зон регулируются в главе 3.
Государственное регулирование в области природопользования, природоохранной и экологической деятельности рассматривается в главе 4,
государственное регулирование в области научной, научно-технической и инновационной деятельности - в главе 5, а государственное регулирование в области социального развития – в главе 6. Даже статья 4 «Правовая основа регулирования отношений в области развития Арктической зоны Российской Федерации» расположена в главе 1 «Общие положения». Что же тогда содержится в главе второй – вопросы, которые либо непосредственно, либо опосредованно и так урегулированы в действующем законодательстве и данную главу можно смело исключать, что, вероятно, и будет сделано правовыми управлениями палат Федерального Собрания.
Про главу третью мы уже кратко сказали. Общий вывод - если учесть, что опорные зоны – практически единственное, что данный законопроект предлагает в качестве инструмента развития АЗРФ, то оценка законопроекта может быть только одна – это «пустышка», призванная создать видимость решения проблем.
В главе четвертой можно отметить положения об упрощенном порядке предоставления прав пользования участками недр местного значения для добычи общераспространенных полезных ископаемых. О нулевом сбросе мы уже говорили. Остальное непосредственно или опосредованно вытекает из уже существующей правовой базы. Вообще это предмет правового регулирования природоохранного законодательства и деятельности МПР России. И Министр природных ресурсов, и глава Росприроднадзора неоднократно мягко намекали – оставьте сложные вопросы профессионалам. В Минэкономразвития сейчас этим заниматься некому.
В главе пятой вводится понятие «Государственный план научных исследований», в законодательстве отсутствующий и в главе 1 законопроекта не раскрытое. План разрабатывается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ст. 21, п.2) и, одновременно, подлежит обязательно согласованию с этим же органом (ст. 21, п.3). Примерно так написана вся глава.
Глава шестая, как, впрочем, и остальные, наполнена декларативными положениями, уместными для программных документов, но не для правовых актов. Правительство положениями главы наделяется правом введения обязательных квот для государственных учреждений высшего образования по подготовке специалистов профессий, необходимых для нужд Арктики. Как это положение будет реализовано на практике – время покажет.
Вот, собственно, и все.

Как можно понять, отношения к законопроекту у Вас в целом негативное?
Я работал в Минэкономразвития России в 2001 – 2007 годах при Г.О. Грефе. За такого уровня законопроект меня бы выгнали взашей без выходного пособия. Курировавший нас Всеволод Валерьянович Гаврилов пресек бы это безобразие в зародыше. Ну а за попытку поучаствовать в американских выборах спрос был бы особый.

Вы как-либо пытались обратиться к разработчикам законопроекта, дать свои предложения?
Не вижу смысла. Перед опубликованием законопроекта на официальном сайте 3 августа он был разослан 14 июля письмом Минэкономразвития России № 20981-АЦ/Д29и. Предложения к законопроекту в десятидневный срок готовили и арктические регионы, и крупные компании, работающие в Арктике. Неужели люди, непосредственно работающие и живущие в Арктике, не могли предложить ничего стоящего? Но тексты от 14 июля и от 3 августа идентичны. Значит, вся их работа пошла в корзину. Ну и зачем тогда?
Работать с законопроектом будем уже в палатах Федерального Собрания.