26-27 ноября текущего года в г. Санкт-Петербург прошел III Международный арктический правовой форум «Сохранение и устойчивое развитие Арктики: правовые аспекты», организованный Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и Правительством Ямало-Ненецкого автономного округа. От журнала «Редкие земли» в форуме участвовал наш специальный корреспондент, профессиональный арктиковед Михаил Жуков.

Открывшие форум приветствие председателя Государственной Думы Российской Федерации Сергея Нарышкина, выступления Председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В.С. Макарова, губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа Д.Н. Кобылкина, директора Института законодательства и сравнительного правоведения Т.Я. Хабриевой, других участников форума имели общий постановочный характер и касались скорее положений государственной политики и вопросов программного характера, нежели предметной конкретики применительно к планируемой законотворческой деятельности. Основные тезисы их выступлений:
— человек, его благополучие должны лежать в основе освоения Арктики;
— арктическая тема является ключевой для национальной безопасности России;
— форум — площадка встречи правоведов, представителей научного сообщества, власти и бизнеса, он позволит выработать стратегические решения по дальнейшему развитию Арктики».
— на региональном уровне обширная правовая база сформирована и доказала свою эффективность, требуется совершенствование правовых норм на федеральном уровне, включая правовые механизмы взаимодействия бизнеса и власти на основе государственно-частного партнерства;
— в региональном законодательстве наработана правовая база в области оленеводства, которое является экономической основой жизни многих тысяч северян, но в федеральном законодательстве эта тема отсутствует;
— мы обязаны контролировать экологическую ситуацию в Арктике, сохраняя тем самым традиционное природопользование коренных малочисленных народов Севера, их самобытный уклад жизни.
Практически все сказанное на пленарном заседании форума не вызывает возражений и является предметом уже достигнутого общественного консенсуса. В этой связи мы сосредоточим внимание на интересных докладах в рамках секций форума, содержащих конкретные предложения по разработке проекта федерального закона о «О развитии Арктической зоны Российской Федерации». Решение приступить к его разработке было заявлено на совместном заседании президиума Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации и Государственной комиссии по вопросам развития Арктики, которое состоялось 20 ноября 2015 года в Совете Федерации.
Доклады участников были представлены в рамках трех секций: «Общество и право в высоких широтах», «Ресурсный потенциал Арктики: правовые аспекты освоения» и «Арктика в свете международного права». Среди докладов в первую очередь необходимо отметить выступление на секции «Общество и право в высоких широтах» директора Центра экономики Севера и Арктики СОПС Минэкономразвития/РАН А.Н. Пилясова — единственного из докладчиков, рассмотревшего вопросы содержания законопроекта и его концепции в целом. Остальные выступающие говорили о тех или иных частных аспектах законодательного регулирования в Арктической зоны Российской Федерации. В опубликованной на Интернет-сайте "Арктика сегодня" презентации доклада мы выделим положения, которые корреспондируются с нашей ранее заявлявшейся позицией и положения, в отношении которых имеем те или иные возражения.
Предварительно следует отметить, что в основе принципиального единства наших воззрений на проблемы Арктики лежит то обстоятельство, что оба мы являемся учениками Первого заместителя председателя Государственного комитета Российской Федерации по вопросам развития Севера (Госкомсевера России) П.Х. Зайдфудима. Различие же взглядов является естественным следствием развития процессов познания объектов сложных и вопросов многогранных.
В презентации доклада А.Н.Пилясова в первую очередь следует обратить внимание на слова о том, что: «Диалектика большой страны: чтобы поддерживать социально-экономическое равенство, нужно иметь правовое неравенство!». Это принципиальные слова, формулирующие саму суть закона об Арктической зоне Российской Федерации, как о законе об особых условиях регулирования хозяйственной деятельности в Арктической зоне. В своих выступлениях и публикациях мы уже около десятилетия повторяем как мантру принцип: «Отсутствие дифференциации порождает дискриминацию» почерпнутый заслуженным юристом Российской Федерации В.А. Кряжковым в европейском законодательстве. Обоснование актуальности этого принципа и правомерности его применения мы многократно излагали в размещенных на Интернет-сайте «Арктика сегодня» материалах.
Далее нужно обратить внимание на поставленные Пилясовым «Пять принципиальных вопросов», особенно на второй вопрос: «Каким быть закону — «всеядным» или сфокусированным на проблемах экономического развития?». Сама формулировка вопроса дает ответ на позицию автора: «всеядным» закон не может быть технически, значит — сфокусированным на проблемах экономического развития. И тут мы с ним абсолютно солидарны, обосновывая данную позицию в статье «Арктика. Третий подход» и ряде других материалов, размещенных на Интернет-сайте «Арктика сегодня»
Следующий среди пяти принципиальных вопросов: «Каким быть закону — прямого действия или рамочным?» не имеет на сегодняшний день прямого однозначного ответа. Вероятнее всего часть его норм могут носить характер правоустановлений прямого действия, но другая часть могут быть только рамочными. С нашей точки зрения, которую мы обосновываем в материалах упоминавшегося Интернет-сайта, закон призван установить, что в Арктической зоне Российской Федерации применятся специальные меры налогового, тарифного, таможенного, технического и иного регулирования хозяйственной деятельности, применяемые в целях выравнивания конкурентных условий хозяйствования в Арктической зоне России и не применяемые на остальной территории страны. Обеспечить нормативное правовое закрепление такой позиции законодателя можно только актом не ниже уровня федерального закона. Что касается конкретным мер, то они могут устанавливаться как в соответствующем отраслевом законодательстве, так и в актах Президента и Правительства Российской Федерации, уполномоченных федеральных и региональных органов государственного управления в соответствии с их полномочиями. С учетом изменений во времени содержания проблем, внутреннего и внешнего положения государства, набор применяемых мер и их характер могут изменяться, что будет находить свое отражение в перечисленных актах узкой специализации и адресации. В обсуждаемом же федеральном законе, отражающем принципиальную позицию законодателя, менять что-либо не будет никакой необходимости.
Следующий вопрос: «Как обеспечить комплексность — набором отраслей или на платформе проектного подхода?» частично нами освещен и требует своего обсуждения только в части «платформы проектного подхода». Сам по себе проектный подход обычно реализуется на уровнях экономического управления существенно более низких, нежели федеральное или региональное законодательство. Суть его — принятие индивидуализированных решений по реализации конкретных проектных предложений по результатам их рассмотрения, желательно на альтернативной основе. В то же время в отечественном законодательстве существуют и специализированные законы, определяющие требования к параметрам экономических проектов, претендующих на реализацию в тех или иных форматах, например в рамках ТОРов (Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»). С нашей точки зрения такой подход возможен применительно к локальным территориям со специальными режимами функционирования — ТОРы, особые экономические зоны, технопарки. Но применительно к обширным пространствам, каковым является Арктическая зона Российской Федерации, такой подход не применим технически, так как узкий закрытый перечень требований к проектам, допускаемым к реализации в Арктической зоне, неизбежно будет играть роль прокрустова ложа. Но если проектный подход неприменим, тогда …, тогда мы постараемся ответить на последний вопрос: «Специфика в словах «арктический», «особый» — или нутряная, сущностная?». На него мы уже отвечали, отвечая на второй вопрос. Действительно, слова «арктический» и «особый», выявляют нутряную, сущностную специфику. Арктическая особость заключается в том, что в Арктике каждый шаг, каждое действие требует существенно больших усилий и затрат — затрат духовных и материальных. В проекции хозяйственных процессов эти дополнительные затраты выражаются через удорожание жизнедеятельности и хозяйствования. Если на уровне личностном, если на уровне локальных человеческих коллективов эти дополнительные затраты понимаются и учитываются, то почему они не могут и не должны учитываться на уровне государственных социальных организмов, на уровне правового регулирования в региональном и общегосударственном масштабе. Во всех остальных приполярных государствах это делается. Мы это не делаем только потому, что сами себе это делать в свое время запретили по чисто идеологическим, не имеющим никакого отношения к реальности соображениям. В своем докладе А.Н. Пилясов их назвал, процитировав слова председателя Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации В.А. Штырова о том, что у правоведов принятие отдельного закона по конкретному макрорегиону вызывает ощущение разрыва единого экономического и правового пространства страны. На самом деле единство это разрывается вопиющим региональным неравенством конкурентных условий, которое воспринимается населением как очевидная несправедливость, которую значительное число людей оценивает как преднамеренную.
Вопрос о «Правоте закона прямого действия» достаточно дискуссионен, так как вести все правовые нормы, регулирующие хозяйственные процессы в Арктике в один объемный «Арктический кодекс» технически невозможно, и никто это делать не собирается в силу очевидной технической неисполнимости. Речь может идти только о том, какие именно положения законопроекта будут нормами прямого действия, а какие — отсылочными нормами. «Временные», ежегодно воспроизводимые нормы — техническая неизбежность отраслевой сферы законодательства, опосредованная различиями темпов протекания процессов в техногенной и социальной сферах. И это — одна из причин целесообразности сохранения норм отраслевого характера в рамках отраслевого законодательства. Это обеспечивает их содержательное соответствие другим сопряженным нормам соответствующей отрасли права и синхронизацию их развития в русле общей логики совершенствования отраслевого законодательства. Что касается утверждения, что подзаконные акты убьют любой закон, то это вопрос качества государственного управления и за качество принимаемых решений с соответствующих чиновников нужно строго спрашивать.
В наибольшей мере представления автора доклада раскрываются в слайде под заголовком «Инвестиционная привлекательность российской Арктики — это ключ». Главная идея, сформулированная им пяти принципиальных вопросах — проектный подход, содержание которого в данном слайде детализируется: ядром закона — мегапроект (5-10 пилотных проектов), который развертывается на пространстве территории опережающего развития (ТОР) на условиях государственно-частного партнерства и проектного финансирования. Техническая реализуемость такого подхода вызывает большие сомнения. Главное из них — невозможность распространения режима ТОРа на все пространство Арктической зоны России. Дабы не углубляться в весьма объемную законодательную сторону вопроса просто проиллюстрируем его перечнем полномочий ПАО «Корпорация развития Дальнего Востока», исполняющей функции управляющей компании ТОР. В сфере обеспечения функционирования ТОР Корпорация осуществляет следующую деятельность:
— подготовка строительной площадки ТОР;
— строительство зданий и сооружений ТОР;
— сдача в наем помещений и объектов на территории ТОР;
— управление эксплуатацией зданий и сооружений ТОР;
— управление имуществом ТОР.
В сфере предоставления резидентам ТОР набора услуг Корпорация осуществляет следующую деятельность:
— управление финансовыми рынками;
— финансовое консультирование и посредничество;
— оптовая торговля и транспортная обработка грузов.
А теперь спроецируйте изложенное на Арктическую зону России в целом. Автор доклада, предлагая использовать формат ТОР, ассоциирует мегапроект с мегапроектом Корпорации развития долины реки Теннеси учрежденную федеральным законом США «Tennessee Valley Authority Act of 1933». В этой истории много для нас поучительного, но если ТОРы по своей пространственной проекции — микрообъекты, подобные особым экономическим зонам (ОЭЗ), то программа развития Теннеси с пространственной точки зрения — мезопроект в рамках долины одной реки, и привязка к реке основывалась на том обстоятельстве, что в его ядре находился крупный гидро-энергетический проект, формировавший энергетическую и инфраструктурную ость развития всей территории. Арктическая зона России — это макрообъект, развитие которого невозможно привязать к одному ведущему проекту, как это было в долине реки Теннеси. Это другой масштаб пространства и другой масштаб задачи. Хотя, надо помнить, что нечто похожее в Арктике тоже было — это проект развития Северного морского пути (СМП), возлагавшийся в период 1932–1964 на Главное управление Северного морского пути — Главсевморпуть, ГУСМП (до 1946 года — Главное управление при Совнаркоме СССР, с 1946 по 1953 год — Главное управление при Совете Министров СССР, с 1953 по 1964 год — Главное управление при Министерстве морского транспорта СССР). Вопрос об СМП как о стержневом макропроекте для всей российской Арктики требует особого рассмотрения, но совершенно очевидно, что он не может уложиться в рамки одного ТОР, хотя каждый из его крупных объектов может быть отдельным ТОР (если он уже не получил статус ОЭЗ).
Что касается собственно ТОР, то существуют все основания распространить этот инструмент стимулирования экономического развития на Арктическую зону России, так как ее восточная половина (простирающаяся с запада на восток от 111⁰ восточной долготы до 1700 западной долготы, всего 79⁰ долготы) входит в состав Дальневосточного федерального округа и на нее распространяются все меры, предпринимаемые руководством страны в целях ускорения социально-экономического развития регионов Дальнего Востока. Эти меры целесообразно распространить и на западную часть Арктической зоны страны (простирающуюся с запада на восток от 30⁰ восточной долготы до 111⁰ восточной долготы, всего 71⁰ долготы).  
Те или иные аспекты доклада А.Н. Пилясова можно рассматривать еще долго, подробный же его анализ потребует объема небольшой монографии. Здесь же мы обратили внимание читателей на доклад и прокомментировали некоторые основные его аспекты. Вне всякого сомнения, данный доклад стал центральным событием форума и сформулировал круг основных вопросов (далеко его не исчерпывая), отталкиваясь от которых можно осуществить рассмотрение базовых проблем законопроекта об Арктической зоне Российской Федерации и сформировать дискуссионную площадку для обсуждения широкого круга вопросов арктического законодательства.