22 апреля 2016 года состоялось заседание Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на тему «Создание эффективной системы управления Северным морским путем: вопросы законодательного обеспечения».
Рассказать о заседании Совета мы попросили его участника, автора нашего журнала Михаила Жукова.

Михаил Андреевич, как видится создание эффективной системы управления Северным морским путем (СМП) участникам заседания?

Основная часть видит решение в создании единого органа, контролирующего вопросы развития СМП.

Как это видится на практике?

Обсуждаются вопросы: создания государственного холдинга или корпорации, решающей вопросы развития и эксплуатации СМП;
формирования единого логистического оператора или управляющей компании такой линии, что может быть осуществлено на принципах ГЧП, в том числе через создание консорциума с привлечением крупнейших международных транспортных компаний и госкорпораций, так как сами перевозчики не готовы взять на себя риски организации такого крупного инфраструктурного проекта.
Единый оператор рассматривается как «единое окно» для перевозчиков. В его компетенции оказались бы все вопросы, связанные с формированием грузопотока, организацией и осуществлением транспортировки грузов через арктическую линию. Таким образом, проект организации национальной арктической линии с единым оператором должен рассматриваться как совместный комплексный проект государства и бизнеса, в который можно инвестировать, эксплуатировать и получать различные эффекты, причем эффекты будут мультипликативными.

Но ведь управлялся же СМП из единого центра. В чем проблема?

В первую очередь исходили из идейных соображений. Единый центр управления сложно организованной системой, функционирование которой необходимо обществу, вполне может существовать и в рыночной экономике. Ост-Индийская компания, например, успешно функционировала 270 лет, передав в итоге свои административные функции британской короне, когда корона сочла возможным и целесообразным ввести в Индии прямое государственное управление. В отношении СМП была общая установка на минимизацию участия государства и максимизацию «деятельности рыночных механизмов» в расчете, что бизнес как-то справится в режиме «сама-сама».
В процессе реорганизации Минтранса России в 2004 году с образованием Агентства морского и речного флота, Администрация Северного морского пути (АСМП) была сокращена и ее отдельные функции были переданы в Агентство. Вся система деятельности на СМП оказалась разрозненной, организуясь и управляясь государственными и частными компаниями в соответствии с их текущими локальными задачами и кратковременными интересами.
В настоящее время в перечне таких организаций и компаний:
государственные учреждения: ФГКУ «Администрация Северного морского пути» («АСМП»), ФГУП «Атомфлот», входящий в структуру госкорпорации «Росатом» (4-5 ед.), ФГУП «Росморпорт» (27 ед.);
акционерные общества, осуществляющие поддержку судоходства дизельным ледокольным флотом: ОАО «Дальневосточное морское пароходство» (4 ед.), ОАО «Мурманское морское пароходство» (1 ед.), ОАО «ЛУКОойл» (2 ед.).
акционерные общества, осуществляющие арктическое судоходство: ПАО «ГМК «Норильский Никель», ПАО «Газпром», ПАО «ЛУКОйл», ОАО «Ямал СПГ».
ФГКУ «АСМП» было создано в 2013 году в целях урегулирования работы флота в Арктике, и это было следствием признания опытным путем установленного факта неспособности суммы коммерческих эгоизмов неким естественным образом выстраиваться в стройную систему, надежно функционирующую в интересах общества. ФГКУ «АСМП» было создано для осуществления разрешительной процедуры допуска к плаванию судов по СМП, имеющих соответствующие документы по безопасности плавания во льдах и экологической безопасности. В то же время, «АСМП» не получило какие-либо права и финансовые возможности на управление движением судов на трассах СМП. А это означает отсутствие реального контроля за движением судов, которые плывут, как хотят. Хорошо, если это, например, суда ПАО «ГМК «Норильский Никель» с категорией ледового усиления Arc7 и опытными полярными капитанами. А если это суда без необходимого ледового усиления и с командой, не имеющей достаточного опыта плавания во льдах.

Уже возникали реальные проблемы?

Возникали. Например, полностью загруженный дизтопливом танкер «Nordvik», принадлежащий Хатангскому морскому торговому порту с ледовым усилением Ice1 согласно разрешению, выданному ФГКУ «АСМП», мог совершать самостоятельное плавание или плавание под проводкой ледокола только при легком типе ледовых условий. В сентябре 2013 года он самостоятельно вышел в район со средним типом ледовых условий пробился, и его выводили ледоколы «Таймыр» и «Вайгач», покинув свои зоны обслуживания.

И что предлагается?

Наиболее подробно была представлена идея холдинга «Севморпуть», который может быть организован как структура с частным и государственным капиталами и осуществлять в отношению предприятий, входящих в ее структуру, контрольные, управленческие, финансово-кредитные и иные функции, сохраняя при этом их юридическую, оперативно-тактическую и экономическую самостоятельность. Представляется, что холдинг будет взаимоувязывать интересы данных предприятий, как через совладение акционерных капиталов, так и через соответствующие хозяйственные отношения.
Целями создания холдинга видят:
организацию круглогодичной навигации на всей трассе СМП и совершенствование ледокольного обеспечения на замерзающих морях Российской Федерации;
поиск и создание транспортных средств обеспечивающих круглогодичную транспортировку грузов на сибирских реках — Обь, Енисей, Лена;
безопасную транспортировку грузов на речных трассах и трассах СМП, соответствующую международным экологическим требованиям.
Задачами первого этапа в процессе организации холдинга видят:
создание логистического центра, в целях координации транспортировки грузов в меридиональном и широтном направлениях арктических грузоперевозок, обеспечиваемыми всеми видами транспорта (морского, речного, железнодорожного и авиационного);
создание сервисных центров вдоль трассы СМП в основных арктических портах: Амдерма, Сабетта, Диксон, Дудинка, Хатанга, Тикси, Певек, Провидения.

Что видят в составе холдинга?

В состав холдинга предлагают включить:
1. дизельный государственный ледокольный флот ФГУП «Росморпорт» (27 ед.) и ОАО «ДВМП» (4 ед.) передачей ледоколов в холдинг под управление государственной создаваемой компании «Ледокольный флот России» (ЛФР);
2. транспортный флот Арктики (ТФА), который может быть создан на основе ОАО «Мурманское морское пароходство» (государственный пакет акций — 25% плюс покупка у владельца 25,1% акций и доведение пакета до уровня «управляющий»);
3. структуру по надзору за строительством и технической эксплуатацией арктического флота и флота на замерзающих морях России, которая может быть создана на основе выделения аналогичной структуры из состава ФГУП «Росморпорт» с последующим преданием ей самостоятельности в составе холдинга «Севморпуть»;
4. научно-производственное объединение Арктики (НПОА), которое может быть создано на основе ЗАО «ЦНИИМФ» и ФГУП «Гидрографическое предприятие» (ГП);
5. агентство по развитию и организации по развитию арктического и субарктического туризма.

А как быть с атомными ледоколами?

Атомные ледоколы ФГУП «Атомфлот» в период нахождения в эксплуатации должны передаваться на условиях аренды под управление ЛФР.

Какие задачи возлагаются на структуры холдинга?

Дизельный государственный ледокольный флот (ЛФР) обеспечивает судоходство в арктических и других замерзающих морях с учетом передислокации при необходимости в Арктику в летне-осенний период и в неарктические замерзающие моря в зимне-весенний период. В этих целях на основе ФГКУ «Севморпуть» формируется Центральное управление ЛФР.
Функции транспортного флота Арктики (ТФА): организация и осуществление Северного завоза на арктические и субарктические территории, в том числе в режиме круглогодичной навигации.
Функции структуры по надзору за строительством и технической эксплуатацией арктического флота и флота на замерзающих морях России очевидны.
Научно-производственное объединение Арктики (НПОА) осуществляет:
разработку и контроль навигационной арктической системы;
выполнение перспективных технико-экономических исследований транспортных систем и технологий и контроль в процессе их реализации;
разработка инфраструктурных проектов реализации транспортно-технологических систем (схем) с привлечением специализированных научно-исследовательских организаций.
научно-техническое обоснование прогноза судопотоков по СМП с учетом их круглогодичного осуществления.

Вы полагаете, что этот вариант может реализоваться?

Он был представлен Вице-президентом ассоциации «Севморпуть», почетным полярником В.В. Михайличенко, хорошо известным и уважаемым специалистами полярным капитаном. Но он — не бизнесмен, не владелец крупного транспортного арктического оператора. Технически это может работать, а вот о чем в итоге договорятся — большой вопрос.

А как раньше работал единый управляющий орган СМП?

Таким органом была Администрация Северного морского пути (АСМП) при Министерстве морского флота, положение о котором утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1971 № 683. В соответствии с положением АСМП осуществляло государственный надзор за рациональным использованием Северного морского пути как главной национальной транспортной артерии СССР в Арктике. Требования АСМП были обязательны для всех судов и иных плавсредств, следующих по СМП, независимо от флага и принадлежности. Поэтому начальник АСМП назначался специальным Постановлением Совета Министров СССР на основании представления Минморфлота СССР. Последнее такое постановление, было издано 28 марта 1990 года (№304). Подписал его Председатель Совета Министров Н.И. Рыжков.

Какие еще функции были у Администрации Северного морского пути?

АСМП организовывала научные исследования по совершенствованию плавания во льдах и проводила экспериментальные рейсы. Первый экспериментальный зимний рейс на Ямал с выгрузкой на припаянный лед был выполнен в 1976 году.
Выполнялась задача подготовки к изданию навигационных пособий, карт и правил необходимых для плавания по СМП. Первое официальное открытое Руководство для сквозного плавания судов по СМП (№4151) было издано в 1995 году на русском языке и в 1996 году на английском языке (№4151-В). В руководство входили: Навигационное описание и Правила плавания по трассам СМП, Правило ледокольной-лоцманской проводки по СМП, Требования к конструкции, оборудованию и снабжению судов, следующих по СМП. Был выпущен комплект открытых карт для плавания по СМП.
В рамках АСМП действовал Штаб морских операций на трассе СМП (ШМО) в соответствии с положением о нем от 1976 года. Начальники ШМО назначались Минморфлотом СССР по согласованию с руководством АСМП. Непосредственное руководство ШМО морскими ледовыми операциями осуществлялось в двух операционных секторах: Западный от Новоземельских проливов до 125 в.д. и Восточный от 125 в.д. до Берингова пролива. Секторальные ШМО располагались на трассе в Западном секторе на острове Диксон, и в Восточном секторе — в порту Певек. Штабы морских операций и специальные навигационные службы Мурманского и Дальневосточного морских пароходств непосредственно осуществляли морские ледовые операции по СМП, общая координация работы которых осуществлялась АСМП.
Важной обязанностью начальника морских ледовых операций являлась организация контроля над выполнением требований международных соглашений СССР по предупреждению загрязнения моря нефтью.
В целях обеспечения безопасности мореплавания в Арктике - АСМП составлял Анализ ледовой аварийности» ежегодно 16 лет (1978-1994 гг.) и издавал этот Анализ в виде небольших брошюр. Брошюры распространялись по пароходствам и другим организациям: Российскому морскому регистру судоходства, судостроительным и судоремонтным заводам, компаниям судовладельцев. Материалы для обработки Анализа поставляли капитаны морских портов и службы безопасности пароходств.

А теперь такой анализ осуществляется?

С началом перестройки — нет.

Какие задачи решал Штаб морских операций?

Основные задачи ШМО:
обеспечение выполнения планов морских операций;
руководство работы ледоколов и транспортных судов;
организация авиационной ледовой разведки, непрерывное наблюдение за изменением метеорологических и ледовых условий и их учет;
анализ движения судов и их обработки с проявлением особого внимания к работе судов-снабженцев и танкерного флота.
В ШМО проводились ежедневные совещания по работе флота на арктических трассах и в пунктах завоза грузов, с учетом текущей оперативной, навигационной и ледовой обстановки, ледовых и синоптических прогнозов, обсуждались и передавались рекомендации капитанам ледоколов и транспортных судов по выполнению работ. Контроль за выполнением этих работ возлагался на линейных капитанов ледовой проводки.
СМП делился на 7 районов, каждый из которых возглавлял линейный капитан ледовой проводки (из числа наиболее опытных ледовых капитанов), имевших опыт работы в Арктике не менее 5 лет. Его задачами было:
обеспечение безопасности плавания судов по СМП, в районе ответственности капитана;
своевременное обеспечения судов всем необходимым;
помощь капитанам в вопросах быстрейшей обработки судов в пунктах выгрузки;
обеспечение ледокольной лоцманской проводки;
знание местонахождения судов в своём районе в режиме текущего времени, их текущего состояния и проблем;
руководство спасательными операциях в своем участке;
ежедневное информирование ШМО о выполняемых и планируемых на оперативном участке мероприятий в своем районе.
Важными задачами ШМО были:
изучение экономики грузопотоков и перспектив развития перевозок, а также возможных транзитных перевозок по СМП;
составление аналитических ежегодных отчетов о проведении морских ледовых операций;
накопление сравнительных данных за ряд лет, в том числе разработка предложений по совершенствованию методов грузоперевозок с учетом поступающих мощных ледоколов и транспортных судов.
По окончанию навигации ШМО составлял навигационный отчет и представлял Министерству Морского флота СССР предложения по совершенствованию работы Северного морского флота.

Штабы морских операций тоже ликвидировала перестройка?

Нет. Ее они пережили, хотя и не без потерь и были ликвидированы только приказом Минтранса России от 17 января 2013 г. № 7 «Об утверждении Правил плавания в акватории Северного морского пути».
Специалисты, являющиеся реальными, а не номинальными носителями компетенций и имеющие колоссальный опыт реальной деятельности в качестве полярных судоводителей и лоцманов, линейных капитанов ледовых проводок предлагаю: вернуть процедуру назначения начальника АСМП Постановлением Правительства Российской Федерации на основании представления Минтранса России.
Рекомендуется вернуть АСМП ее прежние функции:
определять сроки арктической навигации;
приостанавливать ледокольную и лоцманскую проводку и плавания судов и других плавсредств на отдельных участках СМП, если это вызывается ледовыми, навигационными, метеорологическими или угрожает загрязнению окружающей среды или безопасности северного побережья РФ;
налагать предусмотренные действующим законодательствам штрафы, (на капитанов и других должностных лиц судов и плавсредств, следующих по АСМП) за нарушение правил плавания и загрязнение окружающей среды (если эти нарушения не несут уголовной ответственности по действующему законодательству).
Уполномоченные сотрудники АСМП должны иметь право посещать суда и другие плавсредства с целью контрольного осмотра, для установления реального состояния судна и его соответствия правилам безопасного следования по Северному морскому пути.

А восстановление Штаба морских операций?

Роль ШМО предлагается выполнять Центру управления судоходством (ЦУС). Резолюция III Международного форума «Арктика: настоящее и будущее» в 2013 году предлагала создание Единого государственного центра по формированию стратегии развития Северного морского пути с широкими полномочиями. Резолюция IV Международного форума «Арктика: настоящее и будущее» в 2014 году внесены предложения о создании ЦУС, который должен взять на себя функции по организации движения судов на трассах СМП. Предполагается, что в состав ЦУС войдут представители всех профильных структур, задействованных в обеспечении судоходства на Северном морском пути. Предложение было внесено Некоммерческим партнерством по координации использования Северного морского пути и поддержано ФГБУ «Арктический и антарктический научно-исследовательский институт» (ААНИИ) Росгидромета. В резолюции V Международного форума «Арктика: настоящее и будущее» в 2015 году инициатива по созданию ЦУС была поддержана ПАО «Совкомфлот» и дополнена в части создания экспертной группы для сбора и анализа информации о потенциале привлечения грузовой базы на СМП, экономической модели арктических перевозок, изучения климатических изменений. ПАО «Совфрахт» также предложила создать центр, который позволит аккумулировать информацию об оперативной ситуации на Северном морском пути, разрабатывать планы его управления и консолидировать аналитическую и научную информацию по ключевым вопросам использования Северного морского пути. Предложение ПАО «Совфрахт» было поддержано АО «ЦНИИМФ». Наделение ФГКУ «Администрация Севморпути» полномочиями штаба морских операций для обеспечения безопасности судоходства предусматривает поручение Морской Коллегии при Правительстве Российской Федерации — протокол от 04.12.2012, № 1 (22).

Как видится структура Центра управления судоходством и его функционал?

В состав ЦУС, кроме сотрудников АСМП, должны входить:
представители ФГУП «Гидрографическое предприятие»;
научно-оперативная группа из специалистов ААНИИ Росгидромета;
представители операторов ледокольного флота России.
Задачами ЦУС видят:
обеспечение безопасности мореплавания в пределах компетенции ЦУС;
удовлетворение потребностей судовладельцев в ледокольной и ледовой лоцманской проводках судов;
снижение времени ожидания ледокольной проводки;
рациональное использование ледокольного флота;
контроль за движением судов в акватории СМП;
оперативное принятие мер к судам, нарушившим правила плавания.
Функциями ЦУС видятся:
согласование расстановки ледокольного флота в акватории СМП;
разработка маршрутов плавания судов;
принятие решения о необходимом ледокольном обеспечении судов на конкретных участках;
принятие решения о необходимости ледовой лоцманской проводки судов;
обеспечение ледоколов и судов рекомендациями по маршруту следования, гидрометеорологической и ледовой информацией;
мониторинг движения ледоколов и судов в акватории СМП;
поддержание связи с ледоколами и судами;
организация безопасного вывода судов, получивших повреждения, из акватории СМП;
организация безопасного вывода судов, нарушивших Правила плавания, из акватории СМП (судов, не имеющих разрешения АСМП; судов оказавшихся в ледовых условиях, не соответствующим их категории ледовых усилений);
анализ ледовых повреждений и разработка предложений по их предотвращению.
Предлагается:
возложить обязанности по пресечению несанкционированного плавания судов в акватории Севморпути на Пограничную службу ФСБ России с наделением ее правом применения административных мер к судам-нарушителям (необходимость наглядно продемонстрировал заход в акваторию СМП 24.08.2014 судна Greenpeace “Arctic Sunrise”, не имеющего разрешения АСМП);
включить в состав АСМП в форме филиалов учреждения службы капитанов морских портов, расположенных в акватории СМП, что позволит обеспечить стыковку процессов судоходства на трассах СМП и акваториях портов);
внедрить использование космической Автоматической идентификационной системы (АИС) судами любого флага - значительная часть судов не наблюдается в Комплексной интегрированной информационной системе Росморречфлота (КИИС «МоРе»).
принять нормативный правовой акт, предусматривающий привлечение всех ледоколов, осуществляющих проводку судов в акватории Северного морского пути, к несению аварийно-спасательной готовности и готовности по ликвидации разливов нефти с размещением на борту соответствующего персонала и оборудования, включая водолазную станцию на линейных ледоколах;
принять дополнительные меры по увеличению объема гидрографических работ в морях российской Арктики, включая увеличение работ по съемке рельефа дна на высокоширотном маршруте Северного морского пути, с целью создания навигационных морских карт, руководств и пособий для плавания, соответствующих международным требованиям (поручение Морской Коллегии при Правительстве Российской Федерации по изданию полноценных навигационных карт и пособий на основе проведения полномасштабных гидрографических работ в арктических морях, и, в первую очередь, на высокоширотном маршруте движения крупнотоннажных судов с выработкой рекомендаций по их ледокольной проводке (протокол от 04.12.2012, № 1 (22)).

Кто сейчас разрабатывает предложения по созданию Центра управления судоходством?

Материалы по ЦУС представил Руководитель ФГКУ «Администрация Севморпути» А.Н. Ольшевский.

Какие еще интересные и значимые вопросы обсуждались на совещании?

В первую очередь — вопросы формирования национального арктического транспортного коридора, но об этом не рассказать в трех словах.

Хорошо. Давайте посвятим этому вопросу нашу следующую беседу.