Проблемы и противоречия, заложенные сотрудниками Минрегиона России в текст Указа Президента Российской Федерации В.В. Путина от 2 мая 2014 года № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации», вызвали острую дискуссию и обращения глав регионов к федеральному центру с просьбой включить в состав Арктической зоны Российской Федерации (далее — АЗРФ) дополнительно ряд территорий, которые имеют не менее оснований быть включенными в состав АЗРФ. На этом фоне вновь зазвучало в качестве аргумента утверждение, что если природные критерии не дают однозначного определения южной границы Арктики как объекта природной зональности, то нужно выделять АЗРФ как объект государственного управления, вообще не ориентируясь на какие-либо критерии. Идея эта пунктирной линией проходит через весь период деятельности Минрегиона России и воспроизводится в настоящее время с подачи специалистов Минэкономразвития России, полностью воспринявших традицию Минрегиона России вместе с частью его сотрудников.
Нужно честно признаться, что автор сам отчасти виноват в возникновении такой трактовки проблемы. Представляя во вновь созданном ведомстве профильное подразделение Миэкономразвития России, автор разъяснял директору Департамента регионального социально-экономического развития и территориального планирования Минрегиона России Ю.А. Перелыгину, что Арктика – это не организмоподобное природное образование, «кожу» которого можно найти в ходе научного исследования и придать ей статус «южной границы АЗРФ». Это территории, свойства которых в той или иной мере приближаются к неким формализованным представлениям. Соответственно нужно не границу Арктики искать, а состав АЗРФ как объекта государственного управления определять посредством перечня административных и муниципальных образований. Следовавшие в процессе этих разъяснений относительно сложные детали и уточнения уважаемый Юрий Александрович мимо ушей пропустил, но главное для себя усвоил. В результате в феврале 2006 года на коллегии Минрегиона России при представлении проекта Концепции устойчивого развития АЗРФ он следующим образом прокомментировал вопрос о принципе установления границ Арктической зоны: «Россия принимает политическое решение, не требующее обоснований или оглядки на соседей».
Возникший «перегиб палки в другую сторону» пришлось выправлять разъяснениями проблемы сотрудникам Юрия Александровича, что нашло в итоге свое отражение в статье «Арктическая зона Российской Федерации — проблемы пространственной идентификации». Распространение статьи остроту вопроса несколько смягчило, но проблемы не разрешило. Многократно сменявшиеся команды Минрегиона предысторией вопроса не интересовались и не только делали свои собственные ошибки, но и храбро воспроизводили ошибки предшественников.
Смена команды ведомства не ведет к полной утрате управленческой традиции. Ее основные положения содержатся в архиве ведомства и в том или ином объеме извлекаются из него. Не «истаяла во времени» и идея абстрагирования от природных критериев при определении состава АЗРФ. 19 ноября 2013 года на площадке РБК состоялось интервью заместителя Министра регионального развития С.М. Назарова, в ходе которого, согласно пересказу журналистов, С.М. Назаров заявил следующее. На заседаниях Комитета Государственной Думы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока мы столкнулись с главной проблемой — определением южных границ Арктической зоны. Прогнозируя жаркие дебаты, пришли к пониманию всей не перспективности этого процесса, и приняли решение пойти другим путем – «добровольно-принудительного» определения южных границ АЗРФ. Теперь, уже никого не спрашивая и ни с кем не согласовывая, будут определены очертания АЗРФ.
Отказ от использования в процессе выделения АЗРФ природных критериев обосновывается заявлениями о том, что природные критерии между собой не коррелируют, ясной картины не дают, в силу чего использованы быть не могут и вообще не нужны. Что назначим Арктикой, то Арктикой и будет. Здесь имеются две самостоятельные проблемы. Первая — техническая, сводящаяся к вопросу о принципиальной возможности использования природных критериев и способам их применения. Вторая – репутационная и социально-психологическая.
Социально-психологическая проблема в том, что жители Арктики и Крайнего Севера очень серьезно, даже трепетно относятся и к региону проживания, и к своему статусу северян и полярников. Умаление этого статуса воспринимается весьма остро и выливается далеко не только в форму кухонных разговоров. Жители обращаются к руководству своих регионов с просьбами исправить то, что рассматривается ими как очевидная несправедливость. Критерием несправедливости служит исторически сложившаяся всеобщая глубокая убежденность в том, что Арктика — это Заполярье и Приполярье. Другим критерием служит сопоставление широтного положения и природных условий включенных и не включенных в АЗРФ территорий. Очевидные несоответствия становятся твердыми аргументами и заявление: «Отстаньте. Так наверху начальство решило», если и убеждает, то только в непрозрачности процедур и ангажированности решений. Если учесть, что обсуждение и принятие решений и в 2014, и в 2016 годах попадает на период избирательных компаний, то с точки зрения задач поддержания социальной стабильности в условиях сложной политической обстановки отказ от мотивированной аргументации управленческих решений является стимулом для возникновения общественного недовольства практически на пустом месте.
Как неоднократно писалось и говорилось, разработчики проекта Указа Президента России заложили в него широкий спектр самых разнообразных проблем и конфликтных ситуаций. Этот «гордиев узел» рубить нельзя. Его можно только осторожно и аккуратно распутать. Одна из проблем указа заключается в том, что применительно к одной части территорий страны применена «широкая трактовка» АЗРФ, а к другой части — «узкая трактовка» АЗРФ. Как-то «само собой» получилось, что «широкая трактовка» АЗРФ была применена к районам, населенным преимущественно русским населением, а «узкая трактовка» АЗРФ — к национальным территориям. С Республиками Карелия и Саха (Якутия) вопрос обещано решить положительно, но остались Республика Коми и Эвенкия, которые также заявили дополнительные территории.
Репутационная проблема также связана с общественным консенсусом в отношении того, что Арктика — это Заполярье и Приполярье. Причем, этот консенсус существует не только в обществе, но и в научном сообществе в целом. Игнорировать этот консенсус — противопоставлять себя и обществу, и научному сообществу, спроецировав на себя слова: «Была у нас мичуринская биология, а теперь – мичуринская география». До настоящего времени общество относило авторство смысловых дефектов и потенциалов конфликтности, которые заложены в Указ Президента России, не на личность самого Президента, а на персоны разработчиков проекта указа из Минрегиона России. Все понимают, что вовсе не Президент России лично принимал решение распространить территорию АЗРФ далеко на юг за пределы Субарктики в Туруханском районе Красноярского края и одновременно не включить в состав АЗРФ приполярные и даже заполярные территории в Республике Саха (Якутия), в самом эпицентре климатической дискомфортности на территории страны. Аналогично, далеко не Президент России придумал включить в состав АЗРФ южный и восточный берег Белого моря и не включить западный его берег. А ведь те же самые люди упорно пытались не включать в состав АЗРФ еще и северный берег указанного моря. Только в буквальном смысле слова ожесточенное противостояние руководства Мурманской области и представителей экспертного сообщества с чиновниками Минрегиона среднего уровня не допустило ситуации, когда северный заполярный берег Белого моря в состав АЗРФ был бы не включен, а его южный приполярный берег — включен. И этот абсурд тоже бы стали списывать на Президента персонально?
Вот тут и возникает главная проблема — персонализация авторства и ответственности за принятые управленческие решения. Всем понятно, что Президент технически не способен пропускать через себя все детали и нюансы представленных на подпись документов. Такой опыт уже был в Минприроды России, когда вновь назначенный министр В.Г. Артюхов решил самолично анализировать содержание каждого подписываемого им документа. В результате в его кабинете скопились огромные стопы неподписанных бумаг, а Минприроды превратилось в «управленческий тромб» общенационального масштаба, в котором срывались сроки исполнения практически всех документов, к которым Минприроды имело прямое или косвенное отношение. Кончилось все «бунтом» смежных ведомств и настоятельной рекомендацией Аппарата Правительства разрешить кризис немедленно. В итоге в ходе настоящего аврала все многочисленные стопы бумаг были подписаны в считанные дни, и эксперимент по вниканию министра лично в суть каждого документа на этом был завершен. Президент России вынужденно доверяет своим сотрудникам и не имеет представления об обстоятельствах дела, которые явно и очевидно не просматриваются из текста документа.
Если все утвержденные Президентом России ошибочные управленческие решения возводятся в ранг непререкаемых решений Главы государства, то и ответственность вся целиком возлагается на него персонально, и менять уже ничего нельзя. Если ответственность несут те рядовые чиновники, которые готовили обоснование управленческого решения и проект документа, то нет в самом документе ничего сакрального и править его надо, как только ошибки вскрылись. Но непрерывная правка указов Президента страны — недопустимое нанесение ущерба авторитету высшей государственной власти. При подготовке указов Президента России нужно сразу учитывать весь спектр связанных с ними обстоятельств, что требует наличия специальных знаний.
Вопрос об использовании критериев (что делает принимаемые решения прозрачными и обоснованными) или об отказе от их использования имеет принципиальный характер. Когда обсуждался вопрос о расширении состава АЗРФ за счет дополнительного включения в него 3 муниципальных районов Республики Карелия и 8 муниципальных районов Республики Саха (Якутия), он обсуждался с точки зрения особенностей их природы и географического положения в целом. А также с точки зрения сопоставления с географическим положением и природными особенностями уже включенных в состав АЗРФ территорий. И это было понятно, так как вне этих аргументов других оснований поднимать этот вопрос не было. Не было вне их и оснований принимать предварительное политическое решение удовлетворить просьбу республик Карелия и Саха (Якутия). Но проблема в том, что с аналогичными просьбами обратились Архангельская область (2 муниципальных района), Республика Коми (3 муниципальных района) и Красноярский край (муниципальный район). И эти обращения ничуть не менее обоснованы с точки зрения географического положения и природных особенностей, нежели обращение Республики Карелия (с точки зрения географического положения и природных особенностей заявка Республики Саха (Якутия) на включение дополнительно 8 муниципальных районов обоснована на 300%). С этим тоже нужно что-то делать, ведь жители области, республики и края тоже ждут решения и надеются, что оно будет справедливым.
Теперь необходимо коснуться технических аспектов использования природных критериев. Действительно, все используемые факторы природной среды очерчивают Арктику как объект природной зональности по-разному. Даже геоботанические и ботанико-географические границы не сильно, но различаются. Тем не менее, решение наличествует, и вопрос этот многократно разбирался в различных его аспектах в материалах Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации, в Интернет-ресурсах (http://arcticregion.ru/, http://rareearth.ru/), в научной литературе. Основы для выработки таких решений определены программными документами и решениями высших должностных лиц государства. В «Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» (утверждены 18.09.2008 № Пр-1969 Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым) предусмотрены критерии отнесения территории к АЗРФ, в целом корреспондирующиеся с критериями С.В. Славина: экстремальными природно-климатическими условиями, включая постоянный ледовый покров или дрейфующие льды в арктических морях; низкой устойчивостью экологических систем, определяющих биологическое равновесие и климат Земли, их зависимость от незначительных антропогенных воздействий. В соответствии с данными указаниями и нужно решать задачу определения состава АЗРФ.
Многолетние дискуссии о целях и основах выделения АЗРФ привели к установлению общего консенсуса в экспертной среде, предполагающего, что определение состава АЗРФ должно осуществляться на основе выделения целостных природно-хозяйственных систем арктического и субарктического облика, в отношении которых удобно осуществлять дифференциацию экономической политики. В то же время понятие «Арктика» изначально возникло как характеристика территорий с определенным широтным положением и спецификой природной среды. В этой связи эти факторы должны быть учтены самым непосредственным и очевидным образом.
Можно выделить три основные формы влияния фактора широтного положения территории на человека: режим солнечной радиации в инфракрасной части спектра (температурный режим); режим солнечной радиации ультрафиолетовой части спектра (режим прямого физиологического воздействия); режим солнечной радиации видимой части спектра (режим смен дня и ночи). На температурный режим территории оказывают влияние большое количество разнообразных факторов, в связи с чем температурный режим не может рассматриваться в качестве ярко выраженного критерия широтного положения.
Положение Северного полярного круга как критерия режима смен дня и ночи не вполне однозначно, так как он был бы четко фиксирован во времени и пространстве, если бы Солнце представляло точку, Земля была бы плоской, не имела атмосферы и отсутствовала бы прецессия, из-за которой полярные круги постоянно перемещаются. Северный полярный круг до 2015 года сдвигался на север, а теперь в течение 9 лет будет перемещаться к югу. В реальности на Земле существуют не линии северного и южного полярных кругов, а два пояса шириной 53 км, в которых есть полярный день, но нет полярной ночи, и эти пояса еще и перемещаются из-за прецессии.
Наиболее разумно использовать в качестве фактора широтного положения отнесение территории к подзонам ультрафиолетового (УФ) дефицита: заполярное — в границах подзоны сильного УФ дефицита и севернее (севернее 67°30′ с.ш.); приполярное — в границах подзоны значительного УФ дефицита (62°30′ - 67°30′ с.ш.); северное — в границах подзоны умеренного УФ дефицита (57°30′ - 62°30′ с.ш.). В пределах двух первых подзон достаточно ярко проявляет себя и арктическая специфика смен дня и ночи, и дефицит ультрафиолетовой радиации. При этом заполярное и приполярное положение территории можно рассматривать как основание их включения в состав АЗРФ; северное положение территории в границах подзоны умеренного УФ дефицита предусматривает возможность их включения в состав АЗРФ в том случае, если это обосновывается также и другими критериями.
В соответствии с протоколом совещания 18 июня 2013 года у Заместителя Председателя Правительства Д.Н. Козака в процессе деятельности по определению состава (южной границы) АЗРФ должно быть учтено заключение ФГБУ ААНИИ Росгидромета об определении Арктической зоны Российской Федерации от 4 июля 2013 № 140-03937/13и (приложение к письму Минрегиона России от 08.07.2013 № 12051-СН/02), разработанное в 2010 году в рамках НИР в интересах Минэконмразвития России.

Картосхема 1

ФГБУ ААНИИ по географическим и вещественно-структурным признакам на территории АЗРФ выделены две физико-географические области:
Арктическая природная территория — природный комплекс, расположенный в пределах Арктической зоны Российской Федерации и включающий морские водные объекты, относящиеся к бассейну Северного Ледовитого океана (включая Белое море), островные территории, прибрежные низменности и равнины с арктическими ландшафтами (тундры), прибрежные склоны гор и нагорий, поверхностный сток с которых направлен в арктические моря;
Субарктическая природная территория — территория, которая в пределах Арктической зоны Российской Федерации охватывает зоны лесотундровых и северотаежных ландшафтов, а также часть водосборной площади бассейна Тихого океана (северо-западное побережье Берингова моря).
Таким образом были положены пространственные пределы выделения целостных природно-хозяйственных систем арктического и субарктического характера с точки зрения природных территориальных комплексов, наглядным индикатором специфики свойств которых является облик растительности — Арктические и субарктические ландшафты в трактовке, предложенной ФГБУ ААНИИ Росгидромета. Нахождение территорий в пределах тундры и лесотундры предусматривает их включение в состав АЗРФ, за исключением территорий Камчатского края и охотоморского побережья. Нахождение территорий в пределах северной тайги предусматривает возможность их включения в состав АЗРФ в том случае, если это обосновывается также и другими критериями.
Еще одной характеристикой АЗРФ заключение ФГБУ ААНИИ Росгидромета видит арктический и субарктический климат, но не дает развернутого определения этого понятия. С учетом задачи выделения Арктической зоны Российской Федерации целесообразно использовать критерии, оценивающие воздействующие факторы климата на человека — биоклиматические характеристики дискомфортности жизнедеятельности населения. Последним по времени и наиболее методически продвинутым исследованием в этом направлении является совместная разработка в 2003 году Института географии РАН и ВНКЦ «Север» Минэкономразвития России. В декабре 2003 года в Минэкономразвития России были проведены межведомственные совещания по вопросу районирования Севера Российской Федерации с участием представителей регионов Севера и профильных научных организаций. Было решено одобрить в целом «Критерии и методические подходы районирования территории Российской Федерации по природно-климатическим условиям жизнедеятельности населения» и включить в Методику несколько дополнительных факторов.

Картосхема 2.


Доработка осуществлялась в 2004 году в рамках плановых исследований РАН, Институтом экономических проблем Кольского научного центра Российской академии наук (ИЭП КНЦ РАН), Института географии РАН, ВНКЦ «Север» Минэкономразвития России, опубликованный результат которой отражен на картосхеме 2. По завершении данной работы специалисты Института географии РАН были привлечены Комитетом по проблемам Севера и Дальнего Востока Государственной Думы к биоклиматическому районированию районов Севера Российской Федерации. Для чего использовавшаяся методика была несколько изменена в целях придания используемому набору критериев оригинального по сравнению с уже выполненным исследованием и более акцентированного «северного» облика. Результат данного районирования представлен в Национальном атласе России (том 3, 2007), а краткое описание обеих исследований опубликовано в монографической работе. Наиболее адекватен наблюдаемой действительности и решаемой задаче первый вариант биоклиматического районирования, представленный на картосхеме 2. Существенным отличием скорректированной методики стала замена индекса Хилла (влажного ветрового охлаждения) на индекс Бодмана (ветрового охлаждения), что занижает уровень дискомфортности арктических регионов с морским климатом. Что касается Республики Саха (Якутия), то уровень экстремальности ее климата настолько велик, что в сопоставлении с другими территориями (картосхема 2) она в любом случае остается «лидером дискомфортности». В то же время предлагаемый подход снимает возможные упреки в «искусственной экстремализации» описания климата Республики в сравнении с западным сектором АЗРФ.
Применение данного критерия с учетом асимметрии климатических характеристик по направлению Запад – Восток может осуществляться следующим образом. В восточном секторе в АЗРФ включаются территории административных или муниципальных образований, которые полностью или частично расположены в пределах очень неблагоприятной и неблагоприятной зоны природной дискомфортности (картосхема 2). В западном секторе АЗРФ с учетом асимметрии климатических характеристик по направлению Запад – Восток в состав АЗРФ могут быть включены территории, входящие в относительно неблагоприятную зону природной дискомфортности при наличии и иных оснований.
Следующим критерием включения в состав АЗРФ, предлагаемым ФГБУ ААНИИ Росгидромета, является выход муниципальных районов на побережье Северного Ледовитого океана (СЛО). Нужно сказать, что сам текст заключения не предполагает столь уж однозначного толкования, и применительно к субарктическому побережью Белого моря вовсе не предполагает непременного включения в состав АЗРФ муниципальных образований по его приполярным южному, восточному и западному берегам. Но после того как сотрудники Минрегиона России включили в состав АЗРФ Приморский и Онежский муниципальные районы Архангельской области сложилась такая политическая ситуация, что проще распространить этот критерий на все муниципальные районы, выходящие на побережье СЛО, нежели исключать из состава АЗРФ уже включенные муниципальные районы.
В предлагаемой нами системе критериев мы не используем критерий низкой устойчивости экологических систем. В реальности между Арктикой и Севером нет ясно выраженной границы с точки зрения устойчивости экологических систем. Экосистемы районов Крайнего Севера в значительной своей части примерно столь же уязвимы, как и экосистемы территорий, включаемые в состав АЗРФ. Ко всему прочему, вопрос о корректной оценке запаса устойчивости экосистем по сумме формальных признаков (вопрос об оценке ассимиляционного потенциала экосистем и степени его исчерпанности) все еще весьма дискуссионен. В то же время в указанных целях можно использовать CAFF-границу, используемую Арктическим Советом в научной и природоохранной деятельности, которая может использоваться в качестве дополнительного критерия, обосновывающего включение территорий в состав АЗРФ в случае, если это обосновывается также и другими критериями.
Обрисовав необходимый и достаточный перечень критериев определения состава АЗРФ, кратко охарактеризуем алгоритм их использования, очевидный, но по неясной причине оказавшийся непонятным чиновникам уполномоченных органов. Все достаточно просто. Вернемся к указанному выше консенсусу — выделение целостных природно-хозяйственных систем арктического и субарктического облика. Особенностью природно-хозяйственных систем является их структурирование в рамках границ муниципальных и административных образований. С одной стороны, их границы оконтуривали природно-хозяйственные системы, уже сложившиеся исторически в силу специфически сочетавшихся особенностей территории и ее природных ресурсов. С другой стороны, эффект управляющего воздействия в рамках созданных муниципальных и административных образований обеспечивал еще большую внутреннюю связность хозяйственных систем на основе кооперации в рамках технологических цепочек и обеспечивающих услуг разного рода, опирающихся на общий инфраструктурный каркас. Естественно, что у этой схемы есть и исключения, например, Туруханский муниципальный район Красноярского края, северная часть которого ориентирована на арктические ресурсные проекты: Норильский промышленный узел, Ванкорскую группу нефтегазовых месторождений и заполярный порт Игарку — выход на трассы СМП. В центральной части района осуществляется традиционное природопользование коренным и старожильческим населением, а в южной его части (выходящей за пределы Субарктики) развивается лесохозяйственная деятельность, ориентированная на лесоперерабатывающий комплекс Лесосибирска и рынок Красноярска. Похожая ситуация и в Эвенкийском муниципальном районе Красноярского края, но эти районы простираются с севера на юг примерно на 800 км.
Исходя из изложенного, выделение целостных природно-хозяйственных систем арктического и субарктического облика в процессе определения состава АЗРФ может быть осуществлено посредством составления перечня административных и муниципальных образований, чьи границы находятся в пределах Арктики и Субарктики в соответствии с описанными выше природными критериями. Что касается особых случаев, Туруханского и Эвенкийского муниципальных районов Красноярского края, территории которых в южной их части выходят за пределы Субарктики, в их пределах к АЗРФ могут быть отнесены территории муниципалитетов, а также не входящие в территории муниципалитетов межселенные территории в пределах лесничеств и особо охраняемых природных территорий. Как это может выглядеть на практике, продемонстрировано в публикациях Интернет-сайта «Арктика сегодня».

Текст Михаил Жуков